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Pierre POUGNAUD : "Des solutions africaines pour le climat et les territoires"


Pierre Pougnaud, vice-président délégué de Global local forum, montre comment depuis la COP17 de Durban, le continent africain se mobilise sur les questions climatiques. Les pouvoirs locaux sont au coeur de cette évolution.  Ce texte a été par ailleurs  publié  dans le n° 56 de la Revue de Géopolitique africaine en date du 1er décembre 2015.

Malgré le nombre des Etats qu’elle représente – plus du quart de la communauté mondiale – l’Afrique n’a pas été réellement associée, jusqu’à maintenant, à la recherche collective de solutions durables aux problèmes induits par le dérèglement climatique. Il est paradoxal, mais à bien des égards significatif, que la COP17 de Durban (1), en novembre et décembre 2011, pourtant tenue en Afrique, ait donné lieu à un accord largement critiqué – et en effet critiquable – en raison de son caractère pour le moins minimaliste, voire rétrograde, et surtout n’ait aucunement pris en compte les aspirations du continent hôte. On ne s’étonnera pas que dans le climat plus nordique de Copenhague ou de Varsovie, il en ait été de même, malgré les efforts croissants des responsables africains pour faire entendre leur voix, pour délivrer un message spécifique non seulement dans leur intérêt – ce qui serait déjà bien – mais aussi dans l’intérêt commun. Cette mise à l’écart est à la fois injuste et peu raisonnable. L’Afrique est un continent évidemment vulnérable mais plus encore porteur de potentiel qui a son mot à dire aussi bien en matière d’atténuation que d’adaptation, pour reprendre la terminologie désormais consacrée dans le domaine des politiques de régulation climatique.

Les derniers mois ont vu une réelle accélération, passant de la prise de conscience commune à la volonté d’agir ensemble. Mais le succès ne peut être atteint que si, au-delà du concert des Etats parfois difficile à obtenir, on réussit à intégrer la dimension des territoires, au niveau desquels on peut identifier les impacts sur les populations ou les milieux et prendre des actions correctrices concrètes sur des sujets aussi « terre-à-terre », au sens littéral, et cruciaux que l’eau, l’assainissement, les transports, les déchets, la gestion numérique de l’environnement, et bien sûr les enjeux de gouvernance métropolitaine, régionale ou locale qui y sont liés.

UN PROCESSUS ENFIN ENGAGÉ

Dans le cadre d’une diplomatie des échéances qui caractérise désormais depuis plusieurs décennies les processus mondialisés, un bon calendrier est souvent annonciateur de résultats, si l’on sait engranger les acquis de chacun des formats qui précèdent la mise en commun finale, au niveau universel, un peu comme les différents “camps de base“ d’une ascension qui se ferait par les différentes faces d’une montagne difficile à gravir. Le Sommet Mondial Climat et Territoires (2), tenu à Lyon les 1er et 2 juillet 2015, avec cette particularité de rassembler, outre les collectivités territoriales et leurs structures représentatives au niveau continental et mondial, les autres major groups (3) reconnus par les Nations Unies (les femmes, les jeunes, les milieux scientifiques, les O.N.G.,…), a pleinement rempli cette fonction de forum préparatoire permettant de fédérer les initiatives et d’aboutir à une plate-forme consensuelle (4) reconnaissant – et cela ne peut que répondre aux aspirations des Africains – le concept de justice climatique, afin que les pays les plus pauvres et les moins émetteurs de gaz à effet de serre ne soient pas victimes en quelque sorte d’une “double peine“, en étant contraints à des efforts d’adaptation au-delà de leur capacité contributive.

Or, cette réunion de portée universelle a été fort opportunément précédée de quelques jours par le Sommet de Yamoussoukro des Régions et Villes africaines face aux enjeux du changement climatique (24 et 25 juin 2015), présentée comme « l’étape africaine sur la route de Paris 2015 » (5) avec une forte implication de l’Union économique et monétaire ouestafricaine (U.E.M.O.A.) et de think tanks comme Global local forum. Il convient de s’y attarder un peu, car cette rencontre, nouvelle dans sa configuration, a permis de progresser vers ce que pourrait être une position partagée sur ces questions dans l’ensemble des enceintes, sectorielles ou transversales, qui concourent à la préparation de la COP21, mais qui seront – et c’est peut-être plus important encore – amenées à en décliner le suivi. Partant du principe que l’Afrique n’est globalement responsable que de 4 % tout au plus des émissions de gaz à effet de serre, les participants du Sommet de Yamoussoukro font valoir à la fois l’exceptionnelle vulnérabilité de l’Afrique et sa forte détermination à ne plus être la cible passive de politiques auxquelles elle n’a pas été vraiment associée. Comme en témoigne la Déclaration finale du 25 juillet 2015, les participants entendent prendre pour eux des engagements précis dans les sept secteurs-clés que sont : la gouvernance, les énergies propres et l’efficacité énergétique, l’agriculture résiliente et la sécurité alimentaire, la gestion des ressources naturelles (terres, eau et forêts) face aux risques climatiques, la gestion de l’urbanisation et des services urbains, les technologies de l’information et de la communication et enfin les financements, sujet sur lequel nous serons amenés à revenir à la lumière des résultats de la Conférence d’Addis-Abeba. Il ne faut pas oublier que ces travaux des pouvoirs locaux et des organisations de société civile ont pour base légitime un engagement au niveau intergouvernemental, la Déclaration commune des ministres africains, réunis à Marrakech le 16 avril 2015 pour le 7ème Forum africain du Carbone, appelant à « un accord de Paris solide », « un accord fort et universel », en même temps qu’ils souhaitaient l’émergence de programmes ambitieux associant secteurs public et privé dans le domaine des énergies propres. Donc il ne s’agit pas d’opposer les territoires aux Etats, mais bien de tirer le meilleur de la vocation institutionnelle de chaque niveau et le respect de la diversité des traditions nationales ou “sous-régionales“. La question du financement a été posée, aussi bien à Yamoussoukro qu’à Lyon, et reste centrale pour les acteurs africains, dans la mesure où l’émergence spectaculaire de capacités autonomes d’investissement dans certains pays ne peut faire oublier la dépendance par rapport aux bailleurs internationaux et aux investisseurs souverains extérieurs à l’Afrique pour la plupart des autres. Elle a été abordée de front lors de la conférence tenue son sol et dans la ville même du siège de l’Union africaine, à Addis-Abeba (6), du 13 au 16 juillet 2015. La Déclaration finale qui en est sortie, après des débats assez heurtés, et dans une formulation qui, se voulant holistique, a parfois des allures d’inventaire surréaliste, n’en est pas moins intéressante comme étape d’une prise de conscience et en tant que reconnaissance encore timide et partielle, mais sans doute irréversible du rôle des acteurs territoriaux. Il y a lieu d’espérer qu’elle permettra de répondre aux demandes exprimées par les pouvoirs locaux lors de la Conférence de Lyon sur des enjeux précis, comme les garanties d’emprunts, les green bonds, les tiers-financements, l’intégration du prix du carbone dans l’économie, sans oublier la question globale des ressources budgétaires, notamment fiscales, des autorités décentralisées et de leur caractère réaliste, équitable et évolutif. Sur ce dernier point, qui est crucial, on se reportera avec intérêt aux travaux du Centre de politique et d’administration fiscales de l’O.C.D.E de même qu’aux recommandations, plus anciennes (2006) mais toujours d’actualité, du Collège européen des experts en administration publique (CEEAP-ECEPA) (7).

Même si les évolutions sont lentes et si les collectivités locales du Sud sont plus encore qu’au Nord fondées à se plaindre des compétences transférées sans les ressources correspondantes, l’idée du paiement direct aux pouvoirs locaux – avec des garanties pour respecter la souveraineté des Etats – fait son chemin dans la communauté des bailleurs et des agences de développement, et peut aussi contribuer à faire évoluer les modes d’intervention de la Banque Africaine de Développement (B.A.D.). Les étapes suivantes seront la rencontre de New York des 1er-4 septembre 2015 (8) où, sous l’égide des Nations Unies, se déterminera le véritable agenda de la Conférence de Paris et s’esquissera l’Agenda Post-2015. Ce Sommet extraordinaire sur le Climat, en parallèle avec la 70ème session de l’Assemblée générale de l’ONU est l’occasion ou jamais de mettre en pratique l’une des sept orientations proposées l’année dernière par le président de la 69ème Assemblée générale de l’Organisation, à savoir « renforcer la coopération entre l’O.N.U. et les organisations régionales ». Quel sujet s’y prête mieux ? A notre sens, cette remarque qui s’applique stricto sensu pour les organisations régionales vaut aussi bien pour les espaces de solidarité sous-régionale et pour ce regroupement des pouvoirs territoriaux qu’est Cités et Gouvernements locaux Afrique (C.G.L.U.-A.) ou que sont, par aire linguistique, l’A.I.M.F. et l’A.I.R.F. (9), pour la francophonie, ou leurs homologues du Commonwealth ou des aires lusophone et hispanophone où le poids de l’Afrique est très significatif. Et en fin de processus tout cela devrait converger vers le Sommet des Dirigeants locaux pour le Climat, à Paris, le 4 décembre 2015, qui devrait réunir 1.000 maires à l’Hôtel de Ville (10), cette invitation de Mme Anne Hidalgo, maire de Paris, se situant dans la perspective de la mobilisation initiée par le « C 40 » regroupant 75 maires de (très) grandes villes, à l’initiative de Mr. Michael Bloomberg, ancien maire de New-York. Ce symbole est important, mais il faut bien voir que ce qui ressortira des différents apports continentaux, pour être efficace, devra être intégré bien en amont dans les documents sectoriels ou de synthèse afin d’être effectivement pris en compte, et ne pas oublier non plus la voix des régions.

L’Accord de Paris – souhaitons-le – saura tirer parti des apports des différents continents, avec parfois des recouvrements qu’explique la géographie : ainsi les pays africains riverains de la Méditerranée qui ont pu s’exprimer à la fois dans des enceintes continentales ou “sous-régionales“ et au sommet méditerranéen MEDCOP 21, à Marseille (11) au printemps 2015. Et s’il doit arriver à une plate-forme consensuelle mondiale, il ne saurait diluer ou masquer les apports spécifiques et notamment celui de l’Afrique. En d’autres termes celle-ci a deux cartes à jouer en même temps : concourir au consensus mondial des pouvoirs locaux, faire passer un message de l’ensemble des acteurs africains, publics et privés.

DES RESULTATS SUBSTANTIELS À ATTENDRE

A la différence des Objectifs du Millénaire pour le Développement (O.M.D.) qui ont servi de référence au cours des quinze dernières années, et qui ont été partiellement atteints, mais à des niveaux divers selon les continents, les pays et les régions, les Objectifs du Développement durable (O.D.D.) destinés à prendre le relais ne sauraient s’apprécier d’une manière globalisante et purement statistique, à la façon des planification du temps jadis. Bien sûr, il est difficile de se démarquer complètement des habitudes du passé. Au nombre de 17, ces objectifs comportent notamment une priorité marquée pour les questions urbaines (ainsi l’objectif 11 dans son actuelle rédaction). Si l’on peut regretter que la complémentarité entre l’urbain et le rural reste sous-estimée, au risque d’avoir une métropolisation hors-sol menée à marches forcées, il n’en reste pas moins que les approches transversales sont de plus en plus préconisées et celles au niveau du territoire sont à cet égard sans doute les plus pertinentes, car elle sont pratiquement les seules à combiner visibilité démocratique et adaptabilité en cours de processus. La bonne gouvernance environnementale, pour reprendre textuellement la formulation retenue dans la déclaration de Yamoussoukro, doit être structurellement intégrée dans les stratégies et plans de développement local, ce qui bien sûr implique – mais il vaudrait encore mieux le dire – un volet évaluation des impacts et une prise en compte ex ante des besoins et aspirations des populations par des méthodes participatives compatibles avec les modèles culturels africains. Cela suppose aussi des échanges d’expertise et une solidarité entre les pairs qui s’exprimera par les réseaux, la coopération décentralisée et la coopération « sud-sud » prônée dans le consensus d’Addis-Abeba, afin de « développer des alliances et partenariats entre les collectivités territoriales africaines et les collectivités territoriales du monde en vue de préserver la planète des conséquences néfastes du réchauffement climatique » (12). Ces alliances sont naturelles, sur des sujets où la décision, même dans les pays peu décentralisés, réside d’une manière ou d’une autre au niveau du local.

Si l’on peut préférer du point de vue de la démocratie qu’elles émanent d’autorités élues et responsables, on sait bien qu’il peut exister une large déconcentration de fait, même dans le cas où les autorités restent dépendantes du pouvoir central. En tout état de cause cela peut s’organiser au plan technique en profitant de la dynamique mobilisatrice « climat et environnement », créant à terme par voie de conséquence un besoin induit de démocratie locale. Il s’agirait alors d’une demande émanant de la base plus qu’un processus classique de décentralisation. Les deux approches ont leur valeur et seule leur combinaison peut aboutir à des résultats tangibles et durables. L’autre pilier préconisé par les auteurs de la déclaration de Yamoussoukro, c’est le concept de sécurité environnementale. Ils ont le mérite de ne pas dissocier cette approche des autres facteurs de sécurisation de la vie économique et sociale, notamment la sécurité ou « l’autonomisation » alimentaire, en couplant cette dernière avec la question, centrale en Afrique, de la lutte contre la désertification.

Economie de la ressource hydrique, agriculture raisonnée, mise en œuvre de pratiques non polluantes et visant à la conservation des sols, tels sont les principaux axes d’une véritable reconquête du sol de l’Afrique par ses habitants. En ce qui concerne les contenus, c’est-à-dire les politiques publiques territorialisées, les priorités reposent à la fois sur l’organisation de « services publics » - eau et assainissement, transports, organisation de l’approvisionnement des marchés, collecte et traitement des déchets – et sur la promotion de pratiques en s’appuyant sur les structures même des sociétés africaines, y compris dans leurs aspects dits « traditionnels », et spécialement sur le rôle des femmes. Pour ne citer qu’un exemple, des architectures de terre peuvent donner d’excellents résultats, reconnus par l’expertise internationale et les Africains les connaissent depuis plus d’un millénaire. L’innovation n’exclut pas l’appel à un vécu profond et assumé.

Sans détailler ici les politiques énergétiques, qui demanderaient à elles-seules des développements qui dépassent le cadre de cet article, la question de la transition énergétique, qui est une problématique rencontrée dans tous les continents, a bien sûr des aspects très spécifiques en Afrique, en raison de l’insuffisante desserte en ce qui concerne la distribution d’électricité par les réseaux classiques, et ils ne doivent pas être occultés. Ajoutons que l’Afrique n’est pas la plus mal placée pour ce qui est du recours aux énergies propres si l’on s’attache à maîtriser les questions de maintenance des installations, suivant un mode “robuste“ et avec des opérateurs locaux correctement formés, plutôt que de transposer des modèles technologiques faits pour un autre contexte. Il y aura des arbitrages difficiles, comme sur la question lancinante et politiquement sensible de l’appropriation des terres pour la production des bio-carburants, au détriment souvent des cultures vivrières ou de productions reposant sur des filières appropriées par les populations, avec pour exemple celle du “coton équitable“, développée avec la coopération décentralisée de la région française de Bretagne (13). Comme le faisait remarquer récemment la ministre française chargée du développement, Mme Girardin, « ce sont nos territoires qui aideront à sortir de la consommation irraisonnée des ressources et inventeront de nouvelles façons de faire la ville sur la ville. » (14)

 Ainsi, l’expérience montre que l’ancrage territorial est un facteur irremplaçable de résilience, surtout dans les périodes de crise, mais aussi, à l’autre extrême, dans les configurations de croissance incontrôlée, parfois à deux chiffres, qui peuvent totalement échapper à la maîtrise des autorités publiques ou donner lieu à des inégalités intolérables si les Etats ne disposent pas de relais locaux crédibles, acceptés par les citoyens et leurs communautés de base. Dans cette perspective, l’Agenda africain de la Conférence de Paris, puisqu’il faut bien employer le mot, n’est pas seulement une synthèse occasionnelle des positions des Etats, dont la taille, les intérêts immédiats, les engagements dans des alignements internationaux, par exemple le Groupe des 77, peuvent être divers sinon opposés, mais bien une ambition commune, gérée de manière dynamique, dans un continent dont le poids démographique et économique se situe sur une trajectoire peut-être sans précédent, où l’énormité des problèmes que cela engendre devrait justement porter à les diviser à l’échelle territoriale – sur des planifications de proximité - pour mieux les régler.

Pierre POUGNAUD

NOTES

(1) 17ème Conférence des Parties de la Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique, COP17, (et 7ème Conférence des parties au Protocole de Kyoto), Durban (Afrique du Sud), 28 novembre -9 décembre 2011.

(2) Sommet Mondial Climat et Territoires, Lyon-Confluences (France), 1er et 2 juillet 2015, évènement labellisé COP21.

(3) Les neuf Major Groups reconnus par les Nations Unies dans leur approche intégrée du développement sont : « business » et industrie, enfants et jeunes, agriculteurs, peuples autochtones, O.N.G, communauté scientifique et technologique, femmes, travailleurs et syndicats, autorités locales.

(4) Déclaration du Sommet mondial Climat & Territoires, « L’action territoriale au cœur de la réponse au défi climatique, Lyon, Rhône-Alpes », le 2 juillet 2015.

(5) Sommet des Villes et Régions d’Afrique pour le Climat, Yamoussoukro (Côte d’Ivoire), 24 et 25 juin 2015

(6) 3ème Conférence internationale sur le financement du développement, Addis-Abeba (Ethiopie), 13-16 juillet 2015 ; cette conférence se situe dans le prolongement du Consensus de Monterrey (2002) et de la Déclaration de Doha (2008). (

7) Appel pour une décennie des Finances publiques locales, Collège européen des experts en administration publique (CEEAP-ECEPA), Paris, 2006.

(8) Sommet spécial de l’O.N.U. sur le développement durable, New-York (Etats-Unis d’Amérique), 1er au 4 septembre 2015.

(9) Association internationale des maires francophones (A.I.M.F.) et Association régionale des régions francophones (A.I.R.F.)

(10) Sommet des dirigeants locaux pour le Climat, Paris (France), Hôtel de Ville, 4 décembre 2015 (« une coalition des maires pour le Climat », partant de l’observation selon laquelle les villes sont responsables de 70 % des émissions de gaz à effet de serre et que pour gérer cela il faut, non des dirigeants passifs, mais de « vrais leaders » - cf. Conférence de presse commune Hidalgo-Bloomberg, 1er juillet 2015).

(11) MEDCOP 21, Forum méditerranéen sur le Climat, Marseille (France), 4 au 5 juin 2015.

(12) Déclaration finale du Sommet de Yamoussoukro, 25 juin 2015.

(13) Projet Coton bio-équitable lancé à partir de 2006 par la Région Bretagne, en partenariat avec l’U.E.M.O.A. et des acteurs territoriaux et professionnels au Burkina-Faso et au Mali.

(14) Discours de Mme Annick Girardin, secrétaire d’Etat au développement et à la francophonie, devant la Commission nationale de la coopération décentralisée (C.N.C.D.), paris, 29 juin 2015.